| 低保制度是社會(huì)救助體系的基石,。優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì),，必須首先完善低保制度,?！鞍礃?biāo)施?！笔乾F(xiàn)行低保制度最核心的邏輯起點(diǎn)，然而多年的實(shí)踐表明,，“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”的制度設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐存在明顯偏離,，值得認(rèn)真反思,，亟待調(diào)整完善。將“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡?！备臑椤鞍绰适┍！⒕珳?zhǔn)兜底”是基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉,，也是理性而明智的選擇,。 黨的十八大以來(lái),，以習(xí)近平同志為核心的黨中央舉全黨全國(guó)之力向徹底解決絕對(duì)貧困發(fā)起了戰(zhàn)略總攻,，并取得了全面勝利。在這場(chǎng)人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中,，社會(huì)救助制度特別是農(nóng)村低保制度作為“五個(gè)一批”脫貧方略之一,，發(fā)揮了重要的兜底保障作用。黨的十九大明確提出,，要按照兜底線,、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求,，全面建成覆蓋全民,、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰,、保障適度,、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系,。黨的十九屆四中全會(huì)明確要求，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之后,，要建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制,。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確，“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”“健全農(nóng)村社會(huì)保障和救助制度”,。在后扶貧時(shí)期,，社會(huì)救助將成為保障相對(duì)貧困人群和特殊困難群體基本生活的兜底性社會(huì)保障制度，它是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,、建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制,、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,。 低保制度自2007年全面建制以來(lái),，在我國(guó)社會(huì)救助制度體系建設(shè),、保障困難群眾的基本生活方面發(fā)揮了十分重要的作用，低保制度現(xiàn)已成為社會(huì)救助體系的基石,。在實(shí)踐中,，低保制度也暴露出一些有待進(jìn)一步完善的突出問(wèn)題。要優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì),，必須首先完善低保制度,。在此，筆者就低保制度的邏輯起點(diǎn)“按標(biāo)施?！边@一重要問(wèn)題進(jìn)行探析,，以期引起大家的重視和思考。 ||| 低保制度“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡?！钡幕具壿嬝酱{(diào)整完善 ||| 在多年的工作實(shí)踐中，筆者深切體會(huì)到,，基層在低保制度執(zhí)行中普遍存在的偏差,，深究其因是頂層制度設(shè)計(jì)脫離了基層實(shí)際情況。就現(xiàn)行低保制度而言,，“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”正是主要癥結(jié)之一,。在現(xiàn)行制度框架下，“按標(biāo)施?！笔堑捅Ｖ贫鹊倪壿嬈瘘c(diǎn),。所謂“按標(biāo)施?！保侵父鞯刈灾鞔_定低保標(biāo)準(zhǔn),，以此衡量家庭財(cái)產(chǎn)收入,，沒(méi)有達(dá)標(biāo)的可納入低保對(duì)象，家庭人均收入與低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差額,，則由政府以收入補(bǔ)差的方式予以現(xiàn)金補(bǔ)助,，保障其達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕钏健膫€(gè)人來(lái)講,，由“標(biāo)”確定是否能成為低保對(duì)象和所享受到的補(bǔ)助水平;從各級(jí)政府來(lái)講,，由“標(biāo)”確定低保人口在總?cè)丝谥械母采w率和財(cái)政支出總量。這一制度設(shè)計(jì)看似邏輯嚴(yán)密,、順理成章,，然而多年實(shí)踐表明，“按標(biāo)施保,，應(yīng)保盡?！笔且环N超現(xiàn)實(shí)的理想主義制度設(shè)計(jì)，它已成為現(xiàn)行低保制度的軟肋,，值得深刻反思,，亟待調(diào)整完善。一是家計(jì)核定難,，“按標(biāo)施?！痹诨鶎訉?shí)踐中大多變通走樣?！ 鞍礃?biāo)施?！币髧?yán)格核定申請(qǐng)低保的困難群眾的家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況，并與當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比對(duì),，這是確定低保對(duì)象的前提,。然而，現(xiàn)實(shí)中,，農(nóng)村家庭收入頭緒多,，隱蔽性和不穩(wěn)定性強(qiáng)，受自然和市場(chǎng)影響大,，無(wú)法精準(zhǔn)核算;外出打工人員分散,，實(shí)際收入難以精準(zhǔn)計(jì)算;全國(guó)銀行和金融理財(cái)機(jī)構(gòu)眾多，現(xiàn)已進(jìn)入個(gè)人財(cái)產(chǎn)儲(chǔ)蓄聯(lián)審機(jī)制的銀行和理財(cái)機(jī)構(gòu)的數(shù)量微乎其微,。根據(jù)2020年3月國(guó)家銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《銀行金融機(jī)構(gòu)法人名單》,，截至2019年底，全國(guó)共有4607家金融機(jī)構(gòu)，其中銀行業(yè)機(jī)構(gòu)4073家,，銀行業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多達(dá)22萬(wàn)家,，而筆者從民政部了解到，全國(guó)各省級(jí)民政部門(mén)低收入核對(duì)中心與金融機(jī)構(gòu)簽約實(shí)行低保申請(qǐng)人收入核查聯(lián)審的,，最多也就五十幾家金融機(jī)構(gòu),。這種狀況必然導(dǎo)致家庭財(cái)產(chǎn)信息分散，信息核查難免掛一漏萬(wàn),。種種因素導(dǎo)致家庭的財(cái)產(chǎn)和收入狀況難以準(zhǔn)確核定,，已成為低保制度執(zhí)行中難以破解的困惑。在實(shí)踐中,，因家計(jì)核定難的問(wèn)題,，在基層嚴(yán)格執(zhí)行“按標(biāo)施保”的地方鳳毛麟角,，而普遍將“按標(biāo)施?！弊兺▓?zhí)行，以戶施保和單人入保相結(jié)合,，以民主評(píng)議為主,，家計(jì)核查作為參考，根據(jù)低保對(duì)象困難程度的不同劃分為若干檔發(fā)放低保金,。這與“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”制度設(shè)計(jì)已大相徑庭,。二是行政成本高,，工作效率和質(zhì)量難以提升?！ “凑盏捅?biāo)準(zhǔn)核定財(cái)產(chǎn)收入,、確定保障對(duì)象、實(shí)施動(dòng)態(tài)管理,，需要投入大量的行政資源,，特別是在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道),、村(居委會(huì))層面,，需要花費(fèi)大量時(shí)間精力開(kāi)展資料填報(bào)、信息核查,、入戶調(diào)查,、民主評(píng)議、認(rèn)定公示,、定期復(fù)核等工作,，受工作力量薄弱,、工作經(jīng)費(fèi)短缺、人員素質(zhì)不高等因素制約,，不僅行政成本居高不下,，而且工作效率和質(zhì)量難以保證，使低保制度在執(zhí)行中難以取得令人信服的公平公正,。三是不符合“量力而行”的原則?！ 鞍礃?biāo)施保,、應(yīng)保盡保”只有進(jìn)入低保的條件,，而沒(méi)有數(shù)量限制,，又是地方定標(biāo)準(zhǔn)、中央出錢,，這必然形成“我請(qǐng)客你出錢,，不請(qǐng)白不請(qǐng)”和“低保是個(gè)筐，什么都往里裝”的制度邏輯,，明顯有違“量力而行”“有多少錢辦多少事”的基本原則和常理常規(guī),，有明顯的理想主義色彩和吊高胃口的導(dǎo)向，也為“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄靶姓！焙汀奥┍,！薄板e(cuò)?！钡痊F(xiàn)象留下空間，甚至引發(fā)基層社會(huì)矛盾,，成為影響社會(huì)和諧的易燃點(diǎn),。四是工作計(jì)劃性不強(qiáng)，不利于各級(jí)政府統(tǒng)籌安排,?！ “凑宅F(xiàn)行低保制度，低保標(biāo)準(zhǔn)由地方縣以上政府自行確定,，而絕大部分資金又由中央財(cái)政保障,。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政對(duì)西部省區(qū)低保資金投入占90%以上,，中部地區(qū)也在70%至80%左右,。按照低保制度規(guī)定，對(duì)低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,，3至6個(gè)月核對(duì)一次收入財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況,，該退則退,、該進(jìn)則進(jìn)。如此,，標(biāo)準(zhǔn)是地方定的,，對(duì)象數(shù)量又是動(dòng)態(tài)變化的，中央和各級(jí)財(cái)政無(wú)法預(yù)先準(zhǔn)確掌握低保對(duì)象的總量和資金需求,，只能按上年度的低保人口總量和資金需求大體做出預(yù)算安排,，很難有計(jì)劃地、科學(xué)合理精準(zhǔn)地安排相應(yīng)低保資金,。在現(xiàn)行財(cái)政體制下,，各級(jí)政府財(cái)政支出均實(shí)行年度預(yù)算管理，大項(xiàng)資金還要經(jīng)過(guò)人民代表大會(huì)審定,。因此,，“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡保,、動(dòng)態(tài)管理,、及時(shí)進(jìn)退”的制度設(shè)計(jì)，與各級(jí)財(cái)政實(shí)施的預(yù)算制度顯然是脫節(jié)的,，必然造成低保資金保障不足和資金沉淀的現(xiàn)象,。在實(shí)踐中，從國(guó)家到地方均是按計(jì)劃安排低保資金,，不可能做到“需要多少給多少”,，更不可能做到“何時(shí)要何時(shí)給”。在基層實(shí)踐中,，大都是“上面給多少錢就辦多少事”,，低保對(duì)象的數(shù)量和動(dòng)態(tài)管理服從于預(yù)算資金的安排，許多地方都是按預(yù)算資金確定低保對(duì)象總量,，又將總量分解為指標(biāo),，將指標(biāo)分配到各村和居委會(huì)，形成事實(shí)上的按指標(biāo)配置低保資源,，“按標(biāo)施保,，應(yīng)保盡保”已被實(shí)踐所校正,。|||“按率施保,、精準(zhǔn)兜底”是破解難題的明智選擇 ||| 多年來(lái)，基層低保工作的實(shí)踐充分證明,，“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”這一低保制度的邏輯起點(diǎn)亟待調(diào)整完善,，而調(diào)整的基本方向就是充分尊重基層的首創(chuàng)精神和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),。若將“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”改為“按率施保,、精準(zhǔn)兜底”則能有效解決現(xiàn)行低保制度存在的突出問(wèn)題,。所謂“按率施保、精準(zhǔn)兜底”,，是指首先由國(guó)家從全國(guó)總體上確定低保人口在總?cè)丝谥械谋嚷?，即低保人口覆蓋率，并對(duì)東中西部實(shí)行差異化的覆蓋率,，再由省,、市、自治區(qū)根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)不同地方的經(jīng)濟(jì)狀況確定不同的低保覆蓋率,，分解到各個(gè)地區(qū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況在當(dāng)?shù)氐捅８采w率以內(nèi)的困難群眾,，國(guó)家即給予其最低生活保障,。“按率施?！迸c“按標(biāo)施?！钡膮^(qū)別就在于，“按標(biāo)施?！笔歉鶕?jù)各地設(shè)定的低保標(biāo)準(zhǔn)(線)衡量困難人群是否納入低保,，享受低保的人口占總?cè)丝诘谋壤纬煽陀^的低保制度覆蓋率。而“按率施?！笔怯蓢?guó)家和各級(jí)政府根據(jù)財(cái)政保障能力和對(duì)困難群眾實(shí)施最低生活保障的需要,，事先確定全國(guó)和各地的低保制度覆蓋率。各地根據(jù)確定的覆蓋率,，推算出具體低保家庭(人口)數(shù)量,，按此數(shù)量形成具體指標(biāo)，分配至鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),、村(居委會(huì)),，按指標(biāo)對(duì)本村(居委會(huì))最困難的群眾進(jìn)行最低生活保障。實(shí)施“按率施保,、精準(zhǔn)兜底”至少有以下好處：一是實(shí)行總量控制,，更好實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)?！ 〉捅Ｖ贫仁巧鐣?huì)兜底保障的一張網(wǎng),，是解決最困難群體的基本生活問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)公平正義與和諧穩(wěn)定的重要制度安排,。伴隨著我國(guó)進(jìn)入全面小康,，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困問(wèn)題已成為歷史,，但相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。兜底保障,，就是要把相對(duì)最困難的群體兜住,。采取“按率施保、精準(zhǔn)兜底”制度邏輯,，能夠提高政策透明度,，使受助群眾和社會(huì)公眾充分理解和更好地監(jiān)督制度執(zhí)行，從而有效實(shí)現(xiàn)兜底保障的政策目標(biāo),，有計(jì)劃地按照國(guó)家和地方財(cái)力狀況,，科學(xué)適度地安排兜底保障的覆蓋面和水平，真正實(shí)現(xiàn)“盡力而為,、量力而行,、精準(zhǔn)兜底”的社會(huì)救助原則，既防止過(guò)度保障形成“福利陷阱”和“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題,，也可避免應(yīng)保未保的現(xiàn)象發(fā)生,，扭轉(zhuǎn)近年來(lái)低保人口總量越來(lái)越少、低保覆蓋面逐年收縮的不正常趨勢(shì),。二是有利于國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào),、平衡推進(jìn)不同發(fā)展程度地區(qū)間的社會(huì)救助水平?！ ↑h的十九屆五中全會(huì)指出,，“堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持新發(fā)展理念,，堅(jiān)持深化改革開(kāi)放,，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,，由國(guó)家和各級(jí)政府合理確定不同地區(qū)的低保覆蓋率,，可以充分體現(xiàn)“協(xié)調(diào)、共享”的新發(fā)展理念和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的系統(tǒng)觀念,，充分體現(xiàn)對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)和相對(duì)貧困地區(qū)的政策傾斜,，它是統(tǒng)籌不同發(fā)展程度地區(qū)公共服務(wù)均等化的重要手段，能夠有效縮小不同地區(qū)困難群眾在基本生活保障水平上的差距,，也是與國(guó)家在基本民生保障上統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展相配合的重要社會(huì)兜底保障政策,，可以統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助全國(guó)一盤(pán)棋，有效促進(jìn)社會(huì)公平,，推動(dòng)社會(huì)和諧,。三是增強(qiáng)工作計(jì)劃性，符合行政規(guī)律和財(cái)力保障制度,?！ ∩鐣?huì)救助工作是典型的政府行政行為,，必須符合行政工作規(guī)律特點(diǎn)。行政工作特別是財(cái)政預(yù)算工作的基本規(guī)律就是嚴(yán)密的計(jì)劃性,，這是保證行政效率和質(zhì)量的前提,。采取“按率施保”的制度設(shè)計(jì),，能夠使各級(jí)政府有效增強(qiáng)低保工作的主動(dòng)性,、預(yù)見(jiàn)性、計(jì)劃性,，在年度財(cái)政預(yù)算中,，改變“按標(biāo)施保、應(yīng)保盡?！毙纬傻摹坝卸嗌俚捅Ｈ丝诮o多少錢”的倒逼財(cái)政支出的被動(dòng)局面,。有人提出“按率施保”會(huì)增加財(cái)政壓力,，實(shí)際上,，“按率施保”正是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況,，合理安排低保政策覆蓋面和社會(huì)救助資金，保證社會(huì)救助總體投入水平,，做到“有多少錢辦多少事”,，把握好量力而行、適度救助的“度”,，既能夠確保社會(huì)救助工作科學(xué)高效運(yùn)行,，且能將低保覆蓋率和財(cái)政支出總量牢牢控制在各級(jí)政府手上，不會(huì)出現(xiàn)倒逼財(cái)政支出的現(xiàn)象,。四是減少社會(huì)矛盾,，減輕基層工作負(fù)擔(dān)，降低行政成本,?！ ?shí)施“按率施保”,，實(shí)際上就是將基層普遍存在的“分指標(biāo)”合法合規(guī)化,，順應(yīng)了基層的期盼，與在基層開(kāi)展的招兵,、招生,、招工等工作和“惠農(nóng)惠民”政策實(shí)施中的資源配置一樣，既有具體的條件,，又有明確指標(biāo),，去除了“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”的理想主義色彩和吊高胃口的導(dǎo)向,，有利于簡(jiǎn)化操作程序,，優(yōu)化工作方法。有人說(shuō),，“按率施?！币策~不過(guò)家計(jì)審核難這一門(mén)檻。確實(shí)如此,，“按率施?！蓖瑯有枰獓?yán)格的進(jìn)入審核，也離不開(kāi)家庭收入和財(cái)產(chǎn)審核比對(duì),，但“按率施?！庇忻鞔_的數(shù)量限制，而不是“應(yīng)保盡?！遍_(kāi)大口吊胃口,，所以在同一村或者居委會(huì)，針對(duì)明確的低保數(shù)量,，通過(guò)民主評(píng)議,、張榜公示就可以確定大家公認(rèn)的最困難的人群，需要入戶調(diào)查,、家計(jì)核對(duì)的只是少數(shù)家境接近的困難戶,，工作量和工作難度會(huì)明顯減少，不僅有利于減輕基層工作負(fù)擔(dān),、降低行政成本,、提高工作效率，還有利于將低保工作和低保對(duì)象置于群眾監(jiān)督之中,，特別是便于群眾之間互相監(jiān)督,，能夠有效減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧,。五是增加政策穩(wěn)定性,，提高制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性?！ ≡诂F(xiàn)行政策體系下,，為確保低保制度兜住底，“按標(biāo)施?！钡摹皹?biāo)”是一個(gè)絕對(duì)數(shù)值且是浮動(dòng)的,，需要根據(jù)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。地方政府在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí),，無(wú)論是采用基本生活費(fèi)用支出法,、恩格爾系數(shù)法、消費(fèi)支出比例法等測(cè)算方法,，實(shí)行與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,，還是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況動(dòng)態(tài)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn),，都難以保證低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理,、及時(shí)準(zhǔn)確?！鞍绰适┍,！钡摹奥省眲t是一個(gè)與總?cè)丝诒壤龗煦^的相對(duì)恒定數(shù)值，它相比“標(biāo)”更穩(wěn)定,、更透明,，能夠直接體現(xiàn)兜底保障的具體政策目標(biāo)，不僅保證政策的穩(wěn)定性,，還可以穩(wěn)定困難群眾的心理預(yù)期,，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性?！ ∮腥藫?dān)心“按率施?！睍?huì)引發(fā)各級(jí)政府向上級(jí)“跑關(guān)系、爭(zhēng)指標(biāo)”,，形成不正之風(fēng),，影響公平公正?！鞍绰适┍！钡摹奥省庇袇^(qū)域性差異,，自然會(huì)形成福利資源的再分配,。在我們現(xiàn)行的行政體制中，進(jìn)行資源合理配置是任何一個(gè)行政部門(mén)都不可或缺的行政功能,，只要制定科學(xué)合理的資源配置依據(jù)和工作規(guī)則,，秉公行事、嚴(yán)格監(jiān)督,，有關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)該有信心,、有能力風(fēng)清氣正、公平公正地配置好資源,。還有人認(rèn)為“按標(biāo)施?！备臑椤鞍绰适┍！睍?huì)產(chǎn)生較大的制度變遷成本,。這是一種誤解,，“按率施?！敝皇呛?jiǎn)化了程序，減少了工作量,，但沒(méi)有改變?cè)械慕M織保障,、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等低保制度運(yùn)行體系,，原有的工作機(jī)構(gòu),、人員以及家庭收入核對(duì)體系都將繼續(xù)在新的制度設(shè)計(jì)下開(kāi)展低保工作。還有人認(rèn)為“按率施?！彪m然言之成理,，但缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，因此還不具備成為制度設(shè)計(jì)的條件,?！鞍绰适┍！彪m然尚未成為制度并經(jīng)受實(shí)踐檢驗(yàn),，但它是基層實(shí)踐的提煉和升華,，是對(duì)眾多行政工作邏輯的總結(jié)，具備了成為制度設(shè)計(jì)的基本要素,，它科學(xué)合理,、簡(jiǎn)便易行，是完善低保制度設(shè)計(jì)的理性選擇,。||| 關(guān)于“按率施?！钡膸讉€(gè)具體問(wèn)題 ||| 對(duì)低保制度而言，改“按標(biāo)施?！睘椤鞍绰适┍,！保淖兞隧攲又贫仍O(shè)計(jì)上的邏輯起點(diǎn),，與現(xiàn)行制度相比較,，需要厘清以下四方面問(wèn)題： 一是“按率施保”還要不要“標(biāo)”? “按率施?！辈皇墙^對(duì)不要“標(biāo)”,，而是不依靠“標(biāo)”來(lái)確定低保對(duì)象。這個(gè)“標(biāo)”不是過(guò)去衡量財(cái)產(chǎn)收入的“標(biāo)”,，而是確定救助水平的依據(jù),。簡(jiǎn)而言之，“按率”確定低保對(duì)象,，“按標(biāo)”予以現(xiàn)金救助,。改變以往“按標(biāo)施保、現(xiàn)金補(bǔ)差”的做法，形成“按率進(jìn)入,、分檔定標(biāo),、現(xiàn)金補(bǔ)貼”的新模式，即列為低保對(duì)象和補(bǔ)助水平高低各有各的條件和標(biāo)準(zhǔn),。在低保補(bǔ)助金發(fā)放中,，對(duì)納入低保覆蓋率的群眾根據(jù)其收入狀況進(jìn)行合理分檔，依據(jù)不同檔次發(fā)放不同補(bǔ)助金,，不再實(shí)行“補(bǔ)差發(fā)放”,，同時(shí)也不再存在“低保標(biāo)準(zhǔn)”和“低保補(bǔ)助水平”這兩個(gè)讓低保對(duì)象和社會(huì)公眾摸不著頭腦的“標(biāo)準(zhǔn)”，確保低保對(duì)象拿到的補(bǔ)助金數(shù)量與政府公布的低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相符,，并形成科學(xué)合理的階梯式救助,，變“懸崖”為“緩坡”。如此,，不僅能夠有效解決低保政策實(shí)施中的“懸崖效應(yīng)”問(wèn)題,，避免群眾互相攀比，緩解低保工作矛盾,，減輕基層工作壓力,。此外，“按率進(jìn)入,、分檔定標(biāo)”還能更好地厘清政策邊界,，消除現(xiàn)有“低收入邊緣群體”等模糊概念，在尊重基層實(shí)踐的基礎(chǔ)上,，將低保資金更加精準(zhǔn)聚焦于不同困難程度的保障對(duì)象,。二是“按率施保”的“率”應(yīng)確定為多少? 在全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的后扶貧時(shí)期,，低保制度將成為防止返貧,、保障困難群眾基本生活的兜底保障網(wǎng)。根據(jù)我國(guó)低保制度建立20多年來(lái)的實(shí)踐探索和國(guó)際經(jīng)驗(yàn),，筆者認(rèn)為全國(guó)城鄉(xiāng)低保覆蓋率確定為不低于5%是比較合適的,，只是回到了十多年前的水平，是一個(gè)比較保守的目標(biāo),，絕不是過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)和吊高胃口。2007年我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度全面建制,，2008年城鄉(xiāng)低保覆蓋率為5%,，之后峰值為2010年和2011年的5.6%，到2020年降至3.1%,，低保人口越來(lái)越少,，低保制度覆蓋面逐年急劇縮減，既不符合“以人民為中心”的執(zhí)政理念和鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的現(xiàn)實(shí)需要，也不是設(shè)立低保制度的初衷,。低保制度是國(guó)家面向生活困難群眾的兜底保障制度,，它最能體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性和政策溫度，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年提高,，而非逐年減少,。 有些人認(rèn)為,，脫貧攻堅(jiān)使困難群眾生活水平大幅度提高,，減少低保是正常現(xiàn)象,，這完全是誤解,。脫貧解決的是絕對(duì)貧困問(wèn)題，針對(duì)的是“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口”,，建檔立卡貧困戶減少乃至清零,，這是脫貧攻堅(jiān)的偉大成果。而低保制度面對(duì)的是生活相對(duì)困難群眾,，是一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本制度,，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的適度穩(wěn)定的低保對(duì)象。低保覆蓋率的降低,，實(shí)質(zhì)是政府對(duì)困難群眾幫扶力度的減弱和政府責(zé)任的弱化,。同時(shí)，我國(guó)作為正在崛起的大國(guó),，在低保制度人口覆蓋率上,，明顯低于國(guó)際平均水平，例如,，新西蘭受助人數(shù)占總?cè)丝诒壤秊?5%,，澳大利亞為17.8%，英國(guó)為15.9%,，美國(guó)為10.0%,，加拿大為9.9%。因此,，作為國(guó)家托底性基本民生保障制度,，將城鄉(xiāng)低保覆蓋率確定為5%，并根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政保障能力每3年至5年調(diào)整一次低保覆蓋率,，這是符合國(guó)情和實(shí)際需要的,。全國(guó)各地平均低保覆蓋率為5%，具體到東中西部不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,，再確定不同的覆蓋率,。例如,，剛實(shí)現(xiàn)脫貧的原來(lái)深度貧困的“三區(qū)三州”可達(dá)8%至10%，東部發(fā)達(dá)地區(qū)可在2%以內(nèi),，中部地區(qū)2%至3%,，這體現(xiàn)了國(guó)家救助制度上向相對(duì)貧困地區(qū)傾斜的差異化政策。三是“按率施?！敝?，如何科學(xué)確定低保補(bǔ)助水平? 實(shí)施“按率施保”之后,，低保補(bǔ)助水平的確定也應(yīng)由過(guò)去的以補(bǔ)助金的具體數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn),，改為與當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖胨较鄴煦^的比例數(shù)值。這樣的新標(biāo)準(zhǔn),，一是使國(guó)家對(duì)相對(duì)貧困人口的救助水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步,，體現(xiàn)了“共享”發(fā)展理念;二是可以更直接地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)困難人群的幫扶程度，更好地體現(xiàn)政策的溫度;三是保證救助覆蓋面和水平更穩(wěn)定,、更科學(xué),，更易于計(jì)算，也便于社會(huì)監(jiān)督;四是符合國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家對(duì)貧困人口的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),。那么,，我國(guó)當(dāng)前低保水平與居民平均收入相掛鉤的比例數(shù)值，多少為宜呢?2020年全國(guó)居民人均可支配收入3.22萬(wàn)元,，其中城鎮(zhèn)居民為4.38萬(wàn)元/人,，農(nóng)村人均為1.71萬(wàn)元，而同年城市低保標(biāo)準(zhǔn)(677.6元/人·月)為城鎮(zhèn)人均可支配收入的18.5%,，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)(496.9元/人·月)為農(nóng)村人均可支配收入的34.8%,。1976年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)開(kāi)始使用收入比例法確定貧困標(biāo)準(zhǔn),，將收入中位數(shù)或平均收入的50%作為貧困線,，英國(guó)則以收入中位數(shù)的60%為貧困線。綜合考慮鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,、讓貧困人口有更多的獲得感和幸福感,、與國(guó)際社會(huì)的普遍水平適度接軌、避免“福利陷阱”和“養(yǎng)懶漢”問(wèn)題等各方面因素,，筆者認(rèn)為,，城市低保水平應(yīng)不低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20%，農(nóng)村低保水平應(yīng)不低于農(nóng)村居民人均可支配收入的40%,，按2020年城鄉(xiāng)居民可支配收入計(jì)算,，分別為731元/人·月和571元/人·月，按照北京師范大學(xué)收入分配研究院的研究報(bào)告,，這仍屬于低收入人群中的較低一級(jí)(500至800元/人·月),。這樣的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際分配中還要按不同收入水平再分成若干檔，其中最低一檔實(shí)際享受的補(bǔ)助金水平,，只相當(dāng)于人均收入的10%左右,，這樣的保障水平應(yīng)該說(shuō)是適度的。如果這樣的保障水平都達(dá)不到,，是不足以在后扶貧時(shí)期切實(shí)兜起相對(duì)困難群眾基本生活的底,，也不足以充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。四是“按率施?！焙笫欠襁€需要?jiǎng)討B(tài)管理? 按照現(xiàn)行低保制度,，對(duì)低保戶和申請(qǐng)低保的群眾，每3至6個(gè)月(農(nóng)村6個(gè)月,，城市3個(gè)月)審核一次家庭收入和財(cái)產(chǎn)變化情況,，以保證及時(shí)做到“應(yīng)保盡保”“應(yīng)退則退”,。去年疫情期間,，國(guó)家明確規(guī)定：各地可根據(jù)疫情形勢(shì)決定暫停開(kāi)展低保對(duì)象退出工作;民政部也要求“對(duì)已納入低保的困難家庭，可視情延長(zhǎng)定期核查時(shí)限”,。實(shí)踐證明,，過(guò)于頻繁的審核，一方面徒增許多工作量,，完全沒(méi)有必要;另一方面低保對(duì)象都是最困難的人群,，按照“低保漸退”和“脫貧不脫政策”的精神，也沒(méi)有必要過(guò)于頻繁地審核,。實(shí)行“按率施?！敝螅^續(xù)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理,，應(yīng)進(jìn)則進(jìn),，應(yīng)退則退，但應(yīng)將動(dòng)態(tài)管理周期由現(xiàn)行的3至6個(gè)月改為一年一審核,，這也是基層干部強(qiáng)烈的呼聲,，一些省(青海等)區(qū)已開(kāi)始施行。這樣既可減少不必要的工作量和降低行政成本,，也可以使低保工作與其他行政工作周期相吻合,，更有利于規(guī)范化、常態(tài)化管理,，同時(shí)也可體現(xiàn)黨和政府對(duì)困難群眾更多的關(guān)懷和救助,。 綜上所述,，調(diào)整低保制度的邏輯起點(diǎn),，由“按標(biāo)施保,、應(yīng)保盡保”轉(zhuǎn)為“按率施保,、精準(zhǔn)兜底”是基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉,，是理性而明智的選擇，它不僅增強(qiáng)了低保制度的科學(xué)性,，也將促進(jìn)整個(gè)社會(huì)救助制度的優(yōu)化,，并在后扶貧時(shí)期實(shí)現(xiàn)兜底線、救急難,、保民生,、促公平、可持續(xù)的政策目標(biāo)中產(chǎn)生積極的作用,?！ ∽髡吆?jiǎn)介：宮蒲光，第十三屆全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員,，中華慈善總會(huì)會(huì)長(zhǎng),。 本文來(lái)自于《社會(huì)治理》2021年第6期《調(diào)整低保制度的邏輯起點(diǎn)優(yōu)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)》一文,。 |
