公益訴訟是國(guó)人日益關(guān)注的一種新型訴訟形態(tài),它與私益訴訟相對(duì)而言,是用以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的特殊民事訴訟。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)立法對(duì)公益訴訟未加任何規(guī)定,。這一立法空白到2013年修改民事訴訟法時(shí)得以彌補(bǔ),修改后民事訴訟法第55條規(guī)定了公益訴訟:“對(duì)污染環(huán)境,、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟,?！比欢?該條僅具有點(diǎn)題的意義,沒(méi)有充分展現(xiàn)破題的價(jià)值。因?yàn)?該條將公益訴訟的訴權(quán)主體讓渡給了其他法律加以規(guī)定,對(duì)公益訴訟的范圍則用“列舉加等”的形式作出了開(kāi)放性規(guī)定,對(duì)于公益訴訟的具體操作規(guī)程,也未涉及。
十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組據(jù)此通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》,。2015年7月1日,在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上,通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。7月2日,最高檢印發(fā)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》,北京,、內(nèi)蒙古,、吉林等13個(gè)省、自治區(qū),、直轄市檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)工作正式啟動(dòng),期限兩年,民事公益訴訟的案件范圍是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境,、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件;行政公益訴訟的案件范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù),、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域,負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為,造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的案件,。自此,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)入了制度化試點(diǎn)發(fā)展的軌道。
公益訴訟試點(diǎn)進(jìn)展順利,成效顯著
公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展至今已一年半多,試點(diǎn)工作取得了較好的成績(jī),主要表現(xiàn)在:
1.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項(xiàng)制度已被廣泛接受,。試點(diǎn)實(shí)踐表明,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項(xiàng)制度,在我國(guó)極其必要:通過(guò)該項(xiàng)制度,不僅能夠有力地保障國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,消弭“公地悲劇”的存在,也有利于維護(hù)廣大人民群眾的根本利益,改善人民群眾的生存環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,同時(shí)還能有力地制約和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,保障和促使其最大限度地依法公平公正行使行政權(quán),防止國(guó)家利益和社會(huì)公益受損,具有重大的法治價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義,。
2.檢察機(jī)關(guān)主要辦理公益訴訟案件,不僅具有深刻的個(gè)案價(jià)值,維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益,而且能夠積累公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)和素材,培養(yǎng)和鍛煉了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的人才隊(duì)伍,提升了檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的專(zhuān)業(yè)化水平,使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的職業(yè)化能力大大提升,完善了檢察機(jī)關(guān)的功能結(jié)構(gòu),使檢察機(jī)關(guān)履行憲法所賦予的法律監(jiān)督能力日益強(qiáng)化,履職效果更加全面。
3.通過(guò)試點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所存在的立法,、制度構(gòu)建以及實(shí)際操作等方面的問(wèn)題開(kāi)始凸顯,。問(wèn)題倒逼改革,問(wèn)題的提出本身,就是試點(diǎn)成果的一部分,只有通過(guò)不斷地解決實(shí)踐中產(chǎn)生的諸多問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)才卓有成效。正是這些問(wèn)題的存在及其解決,使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項(xiàng)新興的司法制度,日益成型,。
毋庸諱言,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟還有諸多制約性瓶頸有待破解,。比如,在制度建設(shè)上,需要站在立法層面,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟加以系統(tǒng)構(gòu)建;在配套措施上,需要行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人積極配合,形成整體合力,在公益訴訟上打出“組合拳”,營(yíng)造完善的公益訴訟環(huán)境,等等,。
處理好推進(jìn)公益訴訟的幾對(duì)關(guān)系
處理好檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟和社會(huì)組織,、團(tuán)體提起公益訴訟之間的關(guān)系。民事訴訟法第55條將公益訴訟的訴權(quán)資格授予給“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”,。這里的“機(jī)關(guān)”主要是指檢察機(jī)關(guān),而“組織”則主要指環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的“中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)”以及地方的相應(yīng)聯(lián)合會(huì),消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法所規(guī)定的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)”等,。在機(jī)關(guān)公益訴訟和團(tuán)體公益訴訟的關(guān)系中,通常強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的謙抑性和最后保障性,強(qiáng)調(diào)由其他社會(huì)組織和團(tuán)體先行提出公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)起到支持起訴的作用,這樣一方面有助于發(fā)揮社會(huì)組織的作用,另一方面也節(jié)省了檢察機(jī)關(guān)的人力、物力和財(cái)力,。然而現(xiàn)實(shí)情況是,我國(guó)的社會(huì)公益性組織發(fā)展還不充分,依靠社會(huì)組織提起公益訴訟比較困難。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也印證了這一點(diǎn),。截至2016年12月底,全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)共辦理督促社會(huì)組織或團(tuán)體先行提起民事公益訴訟的訴前程序案件120件,相關(guān)社會(huì)組織提起公益訴訟22件,占18.33%;轄區(qū)內(nèi)無(wú)符合條件社會(huì)組織提起公益訴訟的案件55件,占45.83%,。在這種情況下,應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性作用,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能通過(guò)公權(quán)力的威力為公益訴訟開(kāi)辟道路,在公益訴訟相對(duì)成熟后,社會(huì)組織等其他主體再起而發(fā)揮作用,便是水到渠成之事。尤為重要的是,即便公益訴訟是由有關(guān)組織或團(tuán)體發(fā)動(dòng)的,檢察機(jī)關(guān)原則上均應(yīng)參與訴訟,對(duì)公益訴訟實(shí)施全程監(jiān)督,。此外,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟還應(yīng)發(fā)揮諸如督促起訴,、支持起訴、參與訴訟,、提起刑事或行政附帶公益訴訟等制度和機(jī)制的作用,強(qiáng)化公共利益的公權(quán)保障,。
處理好公益訴訟案源上的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)與被動(dòng)發(fā)現(xiàn)的關(guān)系。目前在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)中出現(xiàn)一個(gè)瓶頸式的問(wèn)題,這就是公益訴訟的案件線(xiàn)索“發(fā)現(xiàn)難”。其實(shí),公益訴訟案件線(xiàn)索是存在的,問(wèn)題在于檢察機(jī)關(guān)發(fā)掘公益訴訟案件線(xiàn)索的機(jī)制尚不順暢,存在“等米下鍋”的現(xiàn)象,。公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的一個(gè)重要方面就是其啟動(dòng)機(jī)制的能動(dòng)性,而非“不告不理”的被動(dòng)性,。檢察機(jī)關(guān)要組建像偵查刑事案件那樣的“偵查”隊(duì)伍,廣泛收集線(xiàn)索,積極作為,使一個(gè)又一個(gè)潛在的公益受損案件得以“破案”。這樣,將被動(dòng)等待利害關(guān)系人起訴的公益訴訟案件線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)機(jī)制變?yōu)橹鲃?dòng)型發(fā)現(xiàn)機(jī)制,從而形成一個(gè)公益訴訟的“偵查破案程序”,以該程序作為公益訴訟的前置性程序,。
處理好公益訴訟結(jié)案方式上的判決和調(diào)解的關(guān)系,。判決與調(diào)解是法院解決民事糾紛的兩種形式,對(duì)于一般的民事糾紛而言,調(diào)解更應(yīng)受到強(qiáng)調(diào)。但對(duì)于公益訴訟而言,則并非如此,比如,對(duì)損害公益的行為采取了模糊的處置方法,是非界限不甚分明;再如,調(diào)解難以形成有效的公益保護(hù)政策,也難以為公益訴訟立法提供精準(zhǔn)規(guī)則,難以使普通百姓形成明確的規(guī)則預(yù)期和行為預(yù)期;尤為重要的是,調(diào)解軟化了公益訴訟的權(quán)威性,堵塞了后續(xù)追責(zé)的途徑和渠道,。在公益訴訟的初期,尤其是檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟,應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)判決的剛性作用,。通過(guò)判決解決公益訴訟,有助于快速提升檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的公信力和權(quán)威性,有助于產(chǎn)生公益訴訟的感召力和示范效應(yīng),值得優(yōu)先選用。
處理好公益訴訟試點(diǎn)與公益訴訟立法完善的關(guān)系,。目前,亟須將公益訴訟的立法完善工作列入系統(tǒng)的立法規(guī)劃和計(jì)劃之中,。具體可包括:一是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋,對(duì)民事訴訟法第55條中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”作出明確解釋,將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)明確載明于立法解釋的規(guī)范性文件中。二是在修改人民檢察院組織法時(shí),明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟,包括民事公益訴訟和行政公益訴訟,。三是建議全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)行政訴訟法第11條關(guān)于“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”的規(guī)定,作出相關(guān)決議,明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)能,。在條件成熟時(shí),修改民事訴訟法和行政訴訟法,明確、細(xì)化檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權(quán)和程序,。四是積極推動(dòng)制定“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟法”,系統(tǒng)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的司法體制,、機(jī)制、制度和程序,強(qiáng)化其可操作性,。
