黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革,。習(xí)近平總書記指出,，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事,，涉及的主體,、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進。2018年12月23日,，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議,，審議《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》,。
12月28日至29日，中央農(nóng)村工作會議在京召開,。會議總結(jié)交流各地實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略經(jīng)驗,，研究落實明后兩年“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)，部署2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作,。這次會議透露出三大重要政策信號：2019年中央一號文件主題或聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,；明年政策重在細(xì)化和落實；進一步深化農(nóng)村土地制度改革,，明年“三塊地”改革有望擴大試點范圍,。
國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革
試點情況的總結(jié)報告
——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
黨中央,、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革。習(xí)近平總書記指出,，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事,，涉及的主體,、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進,。李克強總理強調(diào),，要堅持從實際出發(fā)，因地制宜,，深化農(nóng)村土地制度改革試點,，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，更好保護農(nóng)民合法權(quán)益,。按照黨中央,、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)授權(quán)決定,，自然資源部會同有關(guān)地方和部門組織開展了農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作?，F(xiàn)將試點情況報告如下：
一、改革試點的基本情況和主要成效
黨的十八屆三中全會對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革作出重要部署,。2014年12月,，習(xí)近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議和中央政治局常委會會議,，審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。2015年2月27日,，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》,，授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）,、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）有關(guān)法律規(guī)定，授權(quán)期限截至2017年12月31日,。
按照黨中央,、國務(wù)院部署要求，2015年3月23日至25日,，原國土資源部召開試點工作部署暨培訓(xùn)會議,，正式啟動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點（以下簡稱農(nóng)村土地制度改革三項試點）工作,。同年6月，原國土資源部會同中央農(nóng)辦,、發(fā)展改革委、財政部,、原農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門,，逐一研究批復(fù)試點地區(qū)實施方案。一個試點地區(qū)只開展一項試點,，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點各15個,，土地征收制度改革試點3個,。2016年9月,，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）。2017年11月,，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市,、區(qū)）。為更好顯化農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的整體性,、系統(tǒng)性,、協(xié)同性和綜合效益，與《土地管理法》修改工作做好銜接,，2017年11月4日,，十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長至2018年12月31日,。試點過程中,，黨中央、國務(wù)院出臺一系列重要文件,，特別是每年的中央1號文件對農(nóng)村土地制度改革三項試點工作提出新任務(wù),，明確新要求。2018年11月28日,，國務(wù)院常務(wù)會議聽取了試點情況匯報,。
4年來，根據(jù)黨中央,、國務(wù)院統(tǒng)一部署,，在全國人大及其常委會有力監(jiān)督下，原國土資源部研究制定了《農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細(xì)則》,；印發(fā)了《關(guān)于深化統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革三項試點工作的通知》，落實中央對試點工作的新部署,；財政部等有關(guān)部門出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》等配套制度,，完善試點配套政策。原國土資源部先后召開3次動員部署會議,，舉辦2次培訓(xùn)班和4次現(xiàn)場交流會議,，統(tǒng)一思想認(rèn)識，交流試點經(jīng)驗,，破解政策難題,；先后派出11名司局級干部參與各省（區(qū),、市）試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組,、派出44名處級干部到各試點縣（市、區(qū)）掛職,，直接參加試點工作,；先后開展2次專項督察,，分析問題并提出整改措施。自然資源部成立以來,，繼續(xù)推動農(nóng)村土地制度改革三項試點工作,，多次召開部長辦公會、部長專題會研究,；2018年5月,，召開農(nóng)村土地制度改革三項試點工作推進會議，交流經(jīng)驗,、分析問題、部署工作,；7月開展全面督察,，14個督察組對每一個試點地區(qū)作出全面評估，肯定成績,、指出問題,，并要求抓好整改落實，確保改革試點取得實效,。
各試點地區(qū)認(rèn)真落實黨中央,、國務(wù)院決策部署，在堅持習(xí)近平總書記強調(diào)的“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了,，不能把耕地改少了,，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”的前提下,，堅持問題導(dǎo)向,，因地制宜，解放思想,，大膽探索,，堅持頂層設(shè)計與基層探索的良性互動，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，形成了一批可復(fù)制,、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果,。截至目前,，33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗,、18萬畝,；集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝,，總價款約257億元,，收取調(diào)節(jié)金28.6億元,，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元,；騰退出零星,、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝,，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗,、111億元。
（一）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè),。賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能,，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地市場進行公開交易，充分發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用,，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市,、公平競爭。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市培植了市場信心,，激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力,，社會和市場對于入市集體土地的接受程度逐步提高。江蘇武進以出讓方式取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)成功上市,，首次在最高層級資本市場上得到認(rèn)可,。
（二）增強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力。通過農(nóng)村土地制度改革三項試點,，將存量集體建設(shè)用地盤活后優(yōu)先在農(nóng)村配置,，為鄉(xiāng)村振興增添了動力。浙江德清,、河南長垣,、山西澤州、遼寧海城等地通過集體建設(shè)用地調(diào)整入市建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū),，為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚,、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺。福建晉江通過“指標(biāo)置換,、資產(chǎn)置換,、貨幣補償、借地退出”等4種方式騰退宅基地6345畝,，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了較為充足的用地空間,。
（三）增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入。33個試點縣（市,、區(qū)）征地補償安置標(biāo)準(zhǔn)比法定補償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高,，增加的征地補償費用全部由財政列支。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進一步顯化了集體土地價值,，試點地區(qū)共獲得入市收益178.1億元,。浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗,、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元,，惠及農(nóng)民18萬余人,，覆蓋面達65%。宅基地制度改革通過解決歷史遺留問題,，保障了農(nóng)民土地權(quán)益,，形成了多樣的農(nóng)民住房保障形式，有效滿足了農(nóng)民的多元化居住需求,。農(nóng)房抵押,、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計,，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入,。
（四）提升了農(nóng)村土地利用和治理水平。通過集體土地權(quán)屬調(diào)查,、登記發(fā)證，完善村莊規(guī)劃,，夯實了農(nóng)村土地管理基礎(chǔ),。違法用地大幅減少，耕地得到更好保護,，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平明顯提升,。試點地區(qū)多項改革措施協(xié)同發(fā)力，在確保試點任務(wù)有序推進的同時,，也健全了集體經(jīng)濟組織,，增強了基層組織的凝聚力，調(diào)動了農(nóng)民參與集體資產(chǎn)管理和鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的積極性,。很多試點地區(qū)建立了村民事務(wù)理事會,，通過集體討論、集體決策,、集體執(zhí)行,，激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動性和責(zé)任心。
農(nóng)村土地制度改革三項試點工作在取得顯著成效的同時,，也存在一些問題和不足,。從面上來看，33個試點縣（市,、區(qū)）的改革推進不夠平衡,，一些試點地區(qū)試點項目數(shù)量不夠多；一些試點地區(qū)村級土地利用規(guī)劃編制,、宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作還比較薄弱,。從點上來看,，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足,，33個試點縣（市,、區(qū)）實施的1275宗征地項目中，有918宗（占72%）集中在河北定州,、上海松江,、浙江義烏、福建晉江,、山東禹城等5個試點地區(qū),。從內(nèi)容上來看，平衡國家,、集體,、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權(quán)分置”的探索和實踐還不夠充分,。
二,、改革試點中涉及的重點問題和修法建議
試點過程中，自然資源部堅決貫徹落實《意見》和全國人大常委會有關(guān)授權(quán)決定要求,，堅持問題導(dǎo)向,，組織專門力量對試點中的突出問題進行攻關(guān)，試點形成的制度性成果可為《土地管理法》,、《城市房地產(chǎn)管理法》修改提供依據(jù),。
（一）關(guān)于土地征收制度。
一是縮小土地征收范圍,。《意見》要求,，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍,。大部分試點地區(qū)參照《國有土地上房屋征收與補償條例》,，采用概括與列舉相結(jié)合的方式制定了土地征收目錄，并且將土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)為實施城市規(guī)劃進行建設(shè)界定為公共利益用地,。綜合改革探索和《國有土地上房屋征收與補償條例》確定的征收范圍,，建議：明確因政府組織實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè),、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的,，可以征收集體土地。其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi),。
二是規(guī)范土地征收程序,。《意見》要求，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協(xié)商機制,，與被征地的村集體經(jīng)濟組織（或村民小組）中絕大多數(shù)成員就補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達成書面協(xié)議,、征地補償安置資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序,。試點實踐中，試點地區(qū)從依法公平維護和保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益出發(fā),，在征前,、征中、征后等環(huán)節(jié)建立了風(fēng)險評估,、民主協(xié)商,、補償安置、糾紛調(diào)處,、后續(xù)監(jiān)管等程序,。探索了土地征收民主協(xié)商機制，對是否征地和補償安置進行協(xié)商,，20個試點要求對補償安置進行協(xié)商,，9個試點對是否征地和補償安置均進行協(xié)商。因此,，建議：要求市,、縣人民政府在征地前先與農(nóng)民簽訂土地補償安置協(xié)議，落實補償安置資金,，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的知情權(quán),、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),。個別確實難以達成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征地時如實說明,，供審批機關(guān)決策參考,。
三是完善對被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范,、多元保障機制,。《意見》要求，合理確定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn),，按規(guī)定足額支付土地補償費,、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用,，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用,。涉及征收農(nóng)民住房的，要探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑,。符合條件的被征地農(nóng)民全部納入養(yǎng)老,、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。試點實踐中,，試點地區(qū)基本以“戶有所居”為基礎(chǔ)確定征收農(nóng)民房屋的補償標(biāo)準(zhǔn),，浙江德清,、重慶大足等地將被征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系,。因此,，建議：征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由各地制定公布區(qū)片綜合地價確定,；農(nóng)民住房不再作為地上附著物補償,，而是作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)給予公平合理補償；將被征收土地的農(nóng)民納入相應(yīng)的醫(yī)療,、養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保障體系,，切實保障被征地農(nóng)民長遠生計。
（二）關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,。
一是明確入市的條件和范圍,。《意見》要求，存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中,，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲,、商服等經(jīng)營性用途的土地，在符合規(guī)劃,、用途管制和依法取得的前提下,，可以出讓、租賃,、入股,。試點實踐中，試點地區(qū)形成了比較完整的工作制度和政策體系,，建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法和交易規(guī)則,，目前交易較為活躍。部分試點地區(qū)建議,，允許在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,，新增集體建設(shè)用地也可以入市。因此,，建議：對土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定為工業(yè),、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地,，允許土地所有權(quán)人通過出讓,、出租等方式交由單位或者個人使用。
二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則和監(jiān)管措施,。《意見》要求,，統(tǒng)一國有建設(shè)用地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易規(guī)則，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易的平臺和制度。試點實踐中,，試點地區(qū)普遍參照國有建設(shè)用地交易制度,，建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施。因此,，建議：為維護土地管理秩序,，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃確定的用途使用土地；集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限,、登記等,，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。
（三）關(guān)于宅基地管理制度,。
一是健全宅基地權(quán)益保障方式,。《意見》要求，科學(xué)確定“一戶一宅”的分配原則,，改革農(nóng)民住宅用地取得方式,，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，健全農(nóng)民住房保障機制,。試點實踐中,，試點地區(qū)因地制宜探索戶有所居的多種實現(xiàn)形式：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實行“一戶一宅”；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi),，通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū),、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)保障農(nóng)民“一戶一房”。因此,，建議：對人均土地少,、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施,，保障其實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利,。
二是完善宅基地審批制度。《意見》要求,，改革宅基地審批制度，使用存量建設(shè)用地的,，下放至鄉(xiāng)級政府審批,；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級政府審批,。試點實踐中,，試點地區(qū)下放宅基地審批權(quán)限，并將相關(guān)環(huán)節(jié)全部納入便民服務(wù)體系,。浙江義烏等地還結(jié)合“最多跑一次”改革,，實現(xiàn)申請更便利，審批更智能。但考慮到農(nóng)民建住宅主要以盤活存量為主,，且為確保耕地保護紅線和促進節(jié)約集約用地,，對新增建設(shè)用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批尚不具備下放條件。因此,，建議：下放使用存量宅基地審批權(quán),，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn),，但涉及占用農(nóng)用地的,，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
三是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制,。《意見》要求,，對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地,，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo),，探索有償使用。允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地,。試點實踐中,，試點地區(qū)對宅基地有償使用和自愿有償退出做了多種嘗試。如湖北宜城依據(jù)宅基地使用對象的身份及宅基地利用現(xiàn)狀,，對超占部分按照時段,、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費,；云南大理對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營活動的由集體按使用面積收取土地收益金,；江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進城購房的農(nóng)戶實行購房補貼,；寧夏平羅探索建立農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”模式,，允許農(nóng)村老人自愿將宅基地、房屋,、承包經(jīng)營權(quán)退回集體,，置換養(yǎng)老服務(wù)。因此,，建議：原則規(guī)定鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,。
此外，2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán),、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署后，山東禹城,、浙江義烏和德清,、四川瀘縣等試點地區(qū)結(jié)合實際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。但是,，目前試點范圍比較窄,，試點時間比較短，尚未形成可復(fù)制,、可推廣的制度經(jīng)驗,，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán),、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致,，有待深入研究。因此,，建議在實踐中進一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題,，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后再進行立法規(guī)范。
以上建議,，已在《中華人民共和國土地管理法》,、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）中予以體現(xiàn)。
以上報告,，請予審議,。
